פסק-דין בתיק עת"מ 2796-09-12

העתירה בתמצית:

בפני עתירה נגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה (להלן: " הוועדה המחוזית") מיום 29.5.12 לדחות את תוכנית מספר חפ/1604/יא' (להלן: " התכנית") שיזמה העותרת, חברה יזמית ובעלת מקרקעין במתחם הידוע כפרוייקט "סביוני דניה" בחיפה, לגבי מקרקעין הידועים כחלקה 38 בגוש 11203 בפרויקט "סביוני דניה" בחיפה (להלן: " המקרקעין" או " הפרוייקט").

יצויין כי ב"כ המשיבות הסכימו כי כתבי התשובה/תגובה שהוגשו מטעמם ייראו כאילו הוגשה תשובה לעתירה.

כן יצויין כבר עתה כי לאחר שבחנתי את טענות הצדדים ואת המסמכים שהוגשו לעיוני הגעתי למסקנה כי יש בסיס לטענות העותרת לפיהן נפל פגם היורד לשורשו של עניין בהחלטת הוועדה המחוזית, שכן נראה כי הוועדה המחוזית לא ערכה איזון ראוי בין כלל השיקולים הרלוונטיים בטרם מתן ההחלטה. על כן, הנני סבור כי בנסיבות המקרה יש להחזיר את הדיון לוועדה המחוזית, אשר תדון בעניין שנית ותינתן החלטה המפרטת את מכלול השיקולים הרלוונטיים  שהובאו בחשבון, פרט לשיקול אינטרס ההגנה על שלטון החוק ואי עידוד עבריינות בנייה. כל זאת בהתאם להנחיות שיפורטו בהמשך.

הרקע לעתירה:

על פי תוכנית בניין עיר חפ/1604/ה' היו המקרקעין שבנדון מוגדרים כ"אזור מגורים מיוחד",  עליהם היה ניתן לבנות שני בנייני מגורים הכוללים 72 יח"ד בשטח עיקרי של 8,346 מ"ר ובגובה 9 קומות מעל קומת עמודים וכן 3 קומות חנייה תת קרקעיות (להלן: " התב"ע"). העותרת רצתה לבנות 52 יח"ד בבניין אחד (במקום 72 יח"ד שאפשרה לה התב"ע בשני בניינים) ובהתאם לבקשת העותרת הוציאה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה (להלן: " הוועדה המקומית") היתר לבניית בניין אחד הכולל 52 יח"ד על המקרקעין. בסמוך לאחר קבלת היתר הבנייה ביקשה העותרת לקדם תוכנית בניין עיר נקודתית לפיה יתאפשר לה לבנות את 72 יח"ד המותרות על פי התב"ע בבניין אחד במקום בשני בניינים. על כן, מטרת התוכנית שהגישה העותרת ביום 31.8.10 הייתה שינוי ייעוד ממגורים מיוחד למגורים ד'2, שינוי אופן חישוב שטחי שירות בהתאמה לתקנות חישוב שטחים ארציות, תוספת 4 קומות ביחס למצב המאושר, תוספת 404 מ"ר שטח בנייה עיקרי וקביעת שטח עיקרי מותר למרפסות זיזיות מקורות.

הוועדה המקומית הודיעה כי התוכנית מקובלת עליה והמליצה בהתאם לאשר את התוכנית. הוועדה המקומית המליצה לאשר את התוכנית והעבירה את התוכנית לוועדה המחוזית עם המלצה לאישורה. הוועדה המחוזית החליטה לקבל את המלצת הוועדה המקומית ולאשר את התוכנית להפקדה בתנאים כגון קווי ביוב, טיפול בעצים בוגרים, עמידות מבנים וכיוצ"ב. לאחר מספר דיונים נוספים בתוכנית החליטה הוועדה המחוזית לאשר את התוכנית להפקדה בכפוף לקבלת אישור הולנת"ע (לצורך אישור תוואי דרך הגובל במקרקעין), אישור שניתן ביום 14.2.12. התוכנית פורסמה להתנגדויות בעיתונים ופורסמה להפקדה בלוחות המודעות וברשומות. התוכנית אף הועברה לעיון ואישור שר הפנים וביום 28.2.12 הודיע שר הפנים כי התוכנית אינה טעונה את אישורו. למעט התנגדות אחת שככל הנראה הוגשה ללא פירוט, ללא פרטים מזהים וללא תצהיר, לא הוגשו התנגדויות לתוכנית. עם זאת, מההתנגדות שהוגשה (בצורה של מכתב) נראה כי הייתה התנגדות מצד התושבים במקום לפרסום התוכנית להתנגדויות במועד שבו, כפי הנראה, כבר החלה העותרת בביצוע עבודות הבנייה בהתאם לתוכנית שפורסמה וטרם אושרה סופית.

במקביל לדיון בתוכנית ביצעה העותרת עבודות בנייה, תחילה בהתאם להיתר שניתן לה ולאחר מכן בהתאם לתוכנית החדשה שהגישה ואשר אך הוחלט על הפקדתה. משהבחינו מפקחים מטעם הוועדה המקומית כי העותרת מתחילה בבניית קומה תשיעית, תוך חריגה מהיתר הבנייה שניתן לה, הוצא כנגדה בחודש 09/11 צו הפסקה שיפוטי (תיק מספר 84/11). העותרת המשיכה בעבודות הבנייה. ביום 26.11.11 הגישה הוועדה המקומית נגד העותרת כתב אישום ובאפריל 2012 כתב אישום מתוקן (הכולל את כלל חריגות הבנייה שבוצעו עד אותו מועד) במסגרת ת.פ. 451/11 בגין בנייה בסטייה מהיתר כמו גם הפרת צו שיפוטי. לוועדה המקומית התברר כי העותרת בונה את הקומות הנוספות וכן הורחבו קומות השירות והוספו שטחי חנייה ומחסנים בהתאם לתוכנית שאושרה להפקדה בטרם קיבלה העותרת אישור סופי לתוכנית. בהתאם לאמור לעיל ביקשה הוועדה המחוזית מהוועדה המקומית לחוות דעתה בנוגע לפעולות המיוחסות לעותרת.

בהמלצתה מיום 7.5.12 לוועדה המחוזית הודיעה הוועדה המקומית כי אמנם הבנייה המיוחסת לעותרת בכתב האישום תואמת את התוכנית שהגישה ומכיוון שהתקבלה רק התנגדות אחת לתוכנית היה קיים צפי סביר לאישורה אלמלא עבירות הבנייה. עם זאת, נוכח חוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/04 במסגרתו נקבע כי על הוועדה התכנונית לשקול גם שיקול של "עידוד עבריינות" במסגרת שיקוליה האם לאשר אם לאו תוכנית המיועדת להכשיר בדיעבד עבירות בנייה ובהתאם לנוהל "מדיניות טיפול בבקשות לגליזציה", על הוועדה לשקול את נסיבות העבירה ואת חומרתה, לרבות מידת תום הלב של המבקש בעת ביצוע העבירה, מידת הנזק התכנוני והכוונה להפיק רווח כלכלי מהעבירה. כמו כן, נכתב כי בעת הפעלת שיקול הדעת רשאית הוועדה לשקול האם העבריין נענש על העבירה. היכן שהמבקש עמד לדין ונשא בעונש שהוטל עליו על ידי בית המשפט, ניתן יהא לומר כי האינטרס הציבורי להבטיח כי העבריין לא ייצא נשכר, כבר בא על סיפוקו בהליך ההולם ביותר.

עוד נכתב בהמלצת הוועדה המקומית כי במקרה דנן מדובר בעבירת בנייה בהיקפים עצומים וכי חלקה הארי של הבנייה החורגת בוצע לאחר שהוצא צו הפסקת עבודות שיפוטי ותוך הפרתו. נכתב כי ההליך הפלילי עודנו תלוי ועומד בבית המשפט ובכוונת התביעה לעמוד על ענישה כלכלית משמעותית על החברה ועל ענישה אישית משמעותית נגד מנהליה, לרבות עונשי מאסר בפועל. כן צויין כי העובדה שהבנייה הבלתי חוקית תואמת את התוכנית המבוקשת ושהוועדה המקומית הביעה תמיכה בתוכנית זו אינה מהווה צידוק לביצוע העבירות ומשהתברר כי היזם בחר בדרך זו, הרי שכאמור בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, חובת כל מוסדות התכנון להימנע מלקבל החלטות אשר משמעותן ותוצאתן תהיה עידוד העבריינות. על כן המליצה הוועדה המקומית בפני הוועדה המחוזית שלא לאשר את התוכנית כל עוד לא הסתיימו ההליכים המשפטיים נגד העותרת בגין הבנייה הבלתי חוקית והפרת צווי בית המשפט וכל עוד החברה ומנהליה לא נשאו בעונש שיקבע על ידי בית המשפט.

בהמשך נדחתה התוכנית על ידי הוועדה המחוזית אשר קבעה בהחלטתה כי כאשר מדובר בבנייה בלתי חוקית בהיקף נרחב של פרוייקט מגורים המיועד למכירה לשם הפקת רווחים מסחריים יש לייחס משקל ממשי לשיקול בדבר מניעת עידוד עבריינות בנייה ושמירה על שלטון החוק וזאת מטעמים תכנוניים וציבוריים כאחד. נקבע כי אין לתת יד למצב דברים שבו יזם תוכנית משלים בפועל את ביצוע התוכנית שהוגשה על ידו למוסדות התכנון בניגוד גמור להוראות החוק והתוכנית התקפה ועוד בטרם התקיים הליך ההתנגדויות והתקבלה החלטה סופית בתוכנית. על כן, ולאחר שנלקחה בחשבון הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, הפרות החוק שבוצעו על ידי יזם התוכנית והפרת הצווים שהוצאו בעניינו, החליטה הוועדה המחוזית כי השיקול של מניעת עבריינות בנייה ופגיעה בשלטון החוק מטה את הכף לחובת התוכנית ומהווה שיקול מכריע לדחייתה. הסיבה העומדת בבסיס ההחלטה לדחות את התוכנית הינה הטענה כי העותרת בנתה שלד ל-4 קומות נוספות (מעבר ל-10 קומות שאושרו לה לבנייה בהיתר הבנייה) והגדילה שטחי שירות וזאת בטרם אושרה סופית התוכנית שהגישה והומלצה לאישור על ידי הוועדה המחוזית. כמו כן, העותרת המשיכה בבנייה לפי התוכנית שטרם אושרה סופית אף שהוצא לה צו הפסקת עבודה מינהלי.

עוד יצויין כי ביום 24.10.12 (לאחר מועד מתן החלטת הוועדה המחוזית וכן לאחר הגשת העתירה דנן) הורשעה העותרת על פי הודאתה בכתב האישום המתוקן. בהתאם לפסק דינו של ביהמ"ש לעניינים מקומיים בחיפה מיום 24.10.12 נגזרו על העותרת קנס בסך 1,700,000 ש"ח; מתן התחייבות כספית על סך 350,000 ש"ח להימנע מביצוע עבירות על הוראות חוק התכנון והבניה;  תשלום אגרות ותשלומי חובה בסך 321,250 ש"ח; המשך תחולתו של צו ההפסקה השיפוטי שניתן בתיק ב.ש. 84/11; צו הריסה מותנה עד ליום 27.2.14; איסור שימוש ואכלוס בבנייה שנבנתה בסטייה מהיתר; רישום הערה בלשכת רישום המקרקעין בדבר קיומם של הצווים. כן הוטל על מנהלה של העותרת עונש מאסר של 3 חודשים אשר ירוצה בעבודות שירות וכן מאסר על תנאי.

טענות העותרת:

העותרת טוענת כי הבנייה המיוחסת לה בוצעה בהתאם לתוכנית שעמדה להיות מאושרת וגם הוועדה המקומית ציינה זאת בסעיף 12 להמלצתה. כן נטען כי צו הפסקת העבודה שהוצא על ידי הוועדה המקומית לא נמסר לידיה כדין ובכלל.

העותרת טוענת כי הוועדה המחוזית נעדרת סמכות חוקית לחרוץ גורלן של תוכניות בניין עיר על בסיס שיקולים לבר תכנוניים כגון אינטרס ההגנה על שלטון החוק.  כן נטען כי הוועדה המחוזית שקלה בהחלטתה רק שיקול אחד ממכלול השיקולים שהיה עליה לשקול תוך התעלמות מנסיבות העניין ומהשיקולים התכנוניים הרלוונטיים. על כן נטען כי ההחלטה אינה סבירה ואיננה מידתית. נטען כי ועדה תכנונית הדנה באישור תוכנית שיש בצידה שיקולים תכנוניים לחיוב ולשלילה יכולה לשקול, בין יתר שיקוליה, גם את אינטרס ההגנה על שלטון החוק, כך ששיקול זה יטה, במקרה של ספק תכנוני, את הכף. אך הוועדה התכנונית נעדרת סמכות לשקול שיקולים לבר תכנוניים בהעדר ספק תכנוני ובייחוד כאשר כבר נחה דעתה כי יש מקום לאשר את התוכנית. עוד נטען כי על עיקרון השמירה על שלטון החוק להיות ממוצה, ככלל, במסגרת הליך פלילי ולא בהליך תכנוני והוועדה התכנונית אינה צריכה ואסור לה להפוך עצמה לבית משפט ולשקול שיקולים הזרים לתחום התמחותה ולתחום שהמחוקק הסמיכה בו.

עוד נטען כי הוראת פרק 8 לחוזר המנכ"ל 1/04 עליו הסתמכה הוועדה המקומית בהמלצתה ועליו הסתמכה הוועדה המחוזית בהחלטתה אינה מקנה לוועדה המחוזית את האפשרות לשקול שיקולים לבר תכנוניים אלא כל שמנחה חוזר המנכ"ל את ועדות התכנון הוא שלא להוות כלי בידי "עברייני בנייה" בבקשות לדחיות דיונים המוגשות בהליך הפלילי בתואנה כי "העבריין" פועל לקדם תוכנית בנייה שתכשיר את העבירה. נטען כי חוזר המנכ"ל אינו מסמיך את הוועדה המחוזית לדחות תוכנית שהיה בכוונתה לאשר (עוד קודם לנקיטת ההליך הפלילי) וזאת משיקולי ענישה לבר תכנוניים וללא שיקולים תכנוניים המצדיקים את דחיית התוכנית.

העותרת טוענת כי קיים הצדק תכנוני מלא לתוכנית והיא הומלצה על ידי הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לאישור, אושרה להפקדה על ידי הוועדה המחוזית, סיימה את תקופת ההפקדה ללא התנגדויות (למעט אחת שהוגשה, ככל הידוע לעותרת, ללא פרטי המתנגד וללא שנתמכה בתצהיר כדין), כך שהיה בכוונת הוועדה המחוזית לאשרה ללא קשר למעשה המיוחס לעותרת. עוד נטען כי אין המדובר בהליך לגליזציה אלא עסקינן בתוכנית שהייתה בשלבי אישור מתקדמים עובר למועד בו, לטענת הוועדה המקומית, בנתה העותרת על פי התוכנית אך בטרם אישורה הסופי. כן נטען כי הוועדה המחוזית לא יישמה במקרה זה את פסיקת בית המשפט העליון הקובעת כי שיקול ההגנה על אינטרס החוק יהווה רק את אחד השיקולים בהחלטת הוועדה כאשר השאלה העיקרית שעל הוועדה לשקול הינה האם לולא עבירת הבנייה הנטענת היה מקום, בהיבט התכנוני, לאשר את התוכנית.

נטען כי החלטת הוועדה המחוזית פוגעת בקניינה של העותרת היות שהזכויות שהיו צריכות להיות מאושרות לעותרת בהתאם לתוכנית הינן זכויות קנייניות המגיעות לה כדין. נטען גם כי הפגיעה בקניינה של העותרת אינה מידתית נוכח נקיטתו של ההליך הפלילי במקביל ובמצטבר לענישת הוועדה המחוזית את העותרת.

כן נטען כי המלצתה של הוועדה המקומית לפיה תסכים להמשך קידום התוכנית שהגישה העותרת רק לאחר שהעותרת תורשע בהליך הפלילי הננקט כנגדה ותישא בעונש שיוטל עליה נעדרת בסיס חוקי במסגרת ההליך התכנוני.